Эксперт: «Дискриминацию внутреннего туризма надо устранять»

В последнее время все больше экспертов сходятся во мнении, что российское туристическое законодательство необходимо срочно переформатировать в соответствии с новыми вызовами времени. Свое видение ситуации в интервью TRN высказал председатель Московской коллегии адвокатов «Горелик и партнеры» Владимир Горелик.

- Необходимо ли сегодня вводить совершенно новый подход к формированию туристического законодательства в РФ?

- На мой взгляд, законодательство о туризме необходимо усовершенствовать, и изменения, в первую очередь, должны касаться вопросов обеспечения законных прав и интересов туристов. Если проанализировать положения ФЗ РФ от 24.11.1996 №132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", устанавливающие гарантии и механизмы правовой защиты туристов и восстановления их нарушенных прав, сложится впечатление, что депутаты Государственной Думы, принимавшие его, а также чиновники Министерства культуры, крупные туроператоры и другие заинтересованные лица, участвовавшие в разработке законопроекта, думали о чем угодно, но только не о конечном потребителе туристических услуг.

В последнее время сильно изменилась геополитическая обстановка. И это требует концептуального пересмотра туристского законодательства. Трансформация отношений с Турцией и другими государствами, эскалация насилия и рост напряженности во взаимоотношениях ряда стран обязывают законодателя сместить акценты в сторону более тщательной проработки вопросов безопасности внешнего туризма.

- Какие положения существующего закона, на ваш взгляд, можно оставить? А что стоит заменить?

- В законе о туризме следует доработать понятия «турист» и «экстренная помощь». Также нужно защитить потребителя от недобросовестных посредников-турагентов, внедрив единую систему договорных отношений.

После массовых банкротств крупных туроператоров в 2012 во исполнение ФЗ от 03.05.2012 №47-ФЗ была создана некоммерческая организация «Турпомощь». Ее основная цель – поддержка туристов в экстренных ситуациях за счет средств компенсационного фонда, собранного из регулярных взносов турагентств и туроператоров – членов НКО. В 2012 году это действительно сработало и значительное число туристов – клиентов «лопнувших» туроператоров смогли вернуться в Россию и выйти из форс-мажорной ситуации с минимальными потерями.

Но значительное число туристов не может рассчитывать на получение экстренной помощи, т.к. остается вне заботливой опеки объединения. Согласно статье 1 ФЗ экстренная помощь должна оказываться лишь в сфере выездного туризма путем эвакуации туриста из страны временного пребывания. В результате огромная масса россиян, путешествующих по России, оказывается туристами второго сорта, не достойными «Турпомощи» при возникновении экстренных обстоятельств.
Подобная избирательность законодателя противоречит принципам равенства участников туристского рынка и необоснованно ограничивает право значительного круга лиц на получение помощи. Внутренние туристы имеют такие же конституционные права, как и выездные, они так же оплатили стоимость туристского продукта, поэтому туроператоры и турагенты обязаны в равной мере поддерживать оба вида туризма.

Дискриминация внутреннего туризма становится особо очевидной, если учесть размеры территории России, большое число климатических зон, растущую популярность экстремального туризма в удаленных и труднодоступных районах страны.

Очевидно, что турист, пострадавший из-за недобросовестных действий туроператора и находящийся, например, на Курильских островах или на Камчатке, может оказаться в намного более сложной ситуации, чем его коллега в Израиле или Тунисе. Для гармоничного развития внутреннего туризма законодателям необходимо наделить всех путешественников правом на получение экстренной помощи при выезде за пределы места жительства, а не за территорию государства.

Не в пользу туриста законодатель трактует и само понятие экстренной помощи. Статья 1 ФЗ определяет экстренную помощь как организацию эвакуации туриста из страны временного пребывания, осуществляемую объединением туроператоров. То есть логика объединения туроператоров по отношению к туристу такая: "Если нарвался на недобросовестного туроператора, то, так и быть, мы тебе выделим минимальные средства, чтобы вернуться домой, и на большее, не рассчитывай. А на родине сам разбирайся со своим сорванным отдыхом и туроператором". Очевидно, что не эвакуация, а создание условий для продолжения отдыха - вот достойная альтернатива, которая бы украсила и законодателя, и объединение туроператоров как радетелей за интересы туристов, справедливость и развитие туризма в целом.

Обозначим еще одну проблему, требующую безотлагательного решения. Как известно, субъектами туристской деятельности наряду с туристом являются туроператор и турагент. Основная разница между ними заключается в том, что туроператор занимается формированием и реализацией туристского продукта, заключая с перевозчиками, отелями, предприятиями общественного питания и другими организациями многочисленные сделки, а турагент действует как посредник, соединяя туроператора с туристом.

По распространенной ныне схеме договорных связей деньги туриста за купленный им продукт в момент сделки попадают не к туроператору, а к турагенту. Это создает для туриста дополнительные риски. Особо неприятная для него ситуация возникает в тех случаях, когда недобросовестный турагент исчезает вместе с деньгами.

В гражданском законодательстве уже есть система правоотношений, позволяющая обезопасить туриста от произвола посредников. По непонятной причине в туристическом бизнесе данная схема оформления сделок практически не применяется. Я имею в виду договор поручения (глава 49 ГК РФ), в рамках которого турагент, действуя за счет туроператора и от его имени, не может принимать денежные средства от конечного покупателя, а только получает агентское вознаграждение от туроператора. Такая форма работы способствует прозрачности рынка, сокращению посреднических звеньев, минимизации риска от участия недобросовестных турагентов, удешевлению туристского продукта и, главное, эффективной защите интересов туриста - плательщика средств.

- На ком должна лежать основная ответственность за безопасность туристов при реализации турпродукта?

- До настоящего времени законодатель крайне индифферентно относился к вопросу увязки террористических угроз, систематически возникающих в отдельных регионах мира, с правовой системой, регулирующей туристскую отрасль, и не озаботился разработкой правового механизма, обеспечивающего безопасность туриста от террористических проявлений.

Согласно статье 11.1 ФЗ объединение туроператоров оказывает экстренную помощь туристам при неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств по договору о реализации туристского продукта, формируемого туроператорами. Это означает, что техногенные катастрофы, природные катаклизмы, негативные социально-экономические процессы (террористические акты, революции, захваты заложников и пр.) не входят в зону ответственности туроператоров и «Турпомощи».

В этой ситуации перед законодателем возникает альтернатива: или смириться со значительным оттоком туристов по наиболее привлекательным для них направлениям, отмеченным активизацией террористических проявлений, либо на законодательном уровне кардинально пересмотреть алгоритм защиты интересов туристов, обеспечив их реальную безопасность по всем маршрутам движения и в месте отдыха, а также их незамедлительную эвакуацию при возникновении на то соответствующей необходимости.

Конечно, этот вариант потребует корректировки внутреннего законодательства и принятия между всеми заинтересованными сторонами ряда международных соглашений, учитывающих географию терроризма и интересы российских туристов, пользующихся большим спросом на планете.

- Нужен ли в РФ реестр турагентств?

- Любой государственный реестр основывается на стремлении государства упорядочить работу на наиболее актуальных направлениях. Такие меры представляются оправданными, поскольку они дают возможность государству контролировать и деятельность турагентств, и их соответствие тем обязательным условиям, без соблюдения которых юридическое лицо не вправе заниматься продажей туристических продуктов и услуг.

- Что должно лежать в основе его системы (с учетом реалий)?

- Применительно к туристской деятельности подлежат обязательной регистрации такие сведения об участниках рынка, как их наименование, идентификационные номера, сведения о собственниках, руководителях и т.п.

- Существует ли иностранный успешный опыт в этом вопросе?

- В большинстве развитых государств применяется практика обязательной государственной регистрации не только туроператоров, но и турагентов, а также других участников туристского рынка.

В США регулирование деятельности туроператоров осуществляется на региональном уровне путем применения нормативно-правовых актов, которые приняты и действуют в шести штатах (Калифорния, Флорида, Айова, Вашингтон, Гавайи, Невада).

Например, туроператоры, ведущие свою деятельность на территории штата Калифорния, обязаны зарегистрироваться в "Корпорации возмещения убытков потребителей туристских услуг".

Во Франции регистрация физических и юридических лиц, осуществляющих туристскую деятельность, осуществляется в Реестре туроператоров, который ведет Агентство по туристскому развитию Франции.

Аналогичные структуры имеются в Японии, Финляндии, Германии, Великобритании и во многих других странах.
 
 
 

Материалы по теме